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辞职后到非管辖地区企业任职如何认定 从浙江省海盐县原副县长胡燕子案说起

来源:中央纪委国家监委网站 发布时间:2022-11-23 10:04:48

制图:王婵

2022年9月,胡燕子受贿案一审开庭。图为庭审现场。 (嘉兴市纪委监委供图)

  特邀嘉宾

  朱远彬 嘉兴市纪委监委第四审查调查室主任

  孔晓曼 嘉兴市纪委监委案件审理室主任

  姚晓红 桐乡市人民检察院第二检察部主任

  钟元元 桐乡市人民法院刑事审判庭庭长

  编者按

  这是一起国家工作人员为规避审查调查,在职时为行贿人谋利并与行贿人约定离职后收受财物的典型案例。胡燕子案暴露出党员领导干部离职后去企业任职存在的一系列违纪违法问题,本案查处后做了哪些整改工作?胡燕子与朱某某商量离职后去其公司任职,并在工资之外另索要“辞职保障金”,为何不认定具有索贿情节?其与朱某某最初约定的600万元一降再降,最终收到288万余元,剩余部分是否构成受贿未遂?我们特邀相关单位工作人员予以解析。

  基本案情:

  胡燕子,女,1975年4月出生,中共党员。曾任共青团海宁市委副书记、书记,海宁市斜桥镇镇长、斜桥镇党委书记,海宁市政府党组成员、副市长,海盐县政府党组成员、副县长。2018年2月经批准辞去公职。

  受贿罪。2000年至2018年,胡燕子利用担任共青团海宁市委副书记、书记,海宁市斜桥镇镇长、斜桥镇党委书记,海宁市副市长等职务便利,为相关人员在银行融资、工程项目承接等事项上提供帮助,并于2013年至2022年间,以收受“辞职保障金”、干股等形式收受朱某某等人所送财物共计2250余万元人民币(币种下同),产生孳息128万余元。

  查处过程:

  【立案审查调查】2022年3月27日,嘉兴市纪委监委对胡燕子立案审查调查。4月17日,胡燕子主动投案。同日,嘉兴市监委对胡燕子采取留置措施。

  【党纪处分】2022年6月9日,经嘉兴市委批准,嘉兴市纪委决定给予胡燕子开除党籍处分。

  【移送审查起诉】2022年6月10日,嘉兴市监委将胡燕子涉嫌受贿一案移送嘉兴市人民检察院审查起诉。7月7日,嘉兴市人民检察院将该案移交桐乡市人民检察院审查起诉。

  【提起公诉】2022年8月19日,桐乡市人民检察院以胡燕子涉嫌受贿罪向桐乡市人民法院提起公诉。

  【一审判决】2022年9月30日,桐乡市人民法院一审以胡燕子犯受贿罪,判处其有期徒刑九年八个月,并处罚金100万元。现判决已生效。

  胡燕子案暴露出个别党员领导干部离职后去企业任职存在的一系列违纪违法问题,本案查处后做了哪些整改工作?

  孔晓曼:在胡燕子严重违纪违法案件审理过程中,我们发现该案件暴露了党员领导干部离职后去企业任职存在的问题。比如,胡燕子除收受朱某某贿赂之外,还存在违规接受其实际控制的杭州某企业聘任的违纪问题。根据公务员法和有关文件,党政领导干部辞去公职后会受到“三年两不准”的任职限制,即党政领导干部辞去公职后三年内,不得到本人原任职务管辖的地区和业务范围内的企业任职,不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。根据中组部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》有关问题的答复意见,“本人原任职务管辖的地区和业务范围内的企业”,是指领导干部原任职务管辖的地区范围、行业范围和业务相关领域范围内的企业。具体掌握时,应根据干部原任职务职责范围和拟兼职(任职)的工作性质、企业经营范围,从严研究确定。

  胡燕子对“三年两不准”的相关规定“研究”得非常透彻,知道其辞职后三年内不能到海盐、海宁的企业任职,因此在与朱某某合谋后,特意选择去朱某某在杭州的企业任职,企图以此种方式规避领导干部辞职后的相关任职限制。胡燕子原系海宁市副市长,而朱某某在其辖区范围内经营企业,显然是胡燕子的管理服务对象。虽然杭州某企业从工商登记信息来看,与胡燕子原任职务管辖的地区没有关联,但该企业实际由朱某某控制,而朱某某属于胡燕子原任职务管辖业务范围内的管理服务对象,胡燕子对朱某某在海盐、海宁的企业具有职务影响,因此我们从把握条规立规本意和违纪违法行为实质考虑,认为胡燕子的行为仍然违反了“三年两不准”有关规定。

  朱远彬:针对上述问题,市纪委监委在查办该案件后,以案促改、以案促治,督促相关县市区开展2017年以来辞职(包括提前退休)领导干部违规兼职(任职)取酬问题专项整治工作。一是压实责任严整改。对本次已排查出的违规兼职(任职)取酬问题及时全面整改。结合巡视巡察、日常检查、年度核查等情况,部署开展领导干部辞去公职到企业任职及违规兼职取酬专项整治“回头看”工作,对发现违规兼职(任职)行为的,限期清理整改。专项行动开展以来共对多名领导干部提出处理处置意见,充分发挥查处一案、警示一片、治理一域的综合效应。二是完善制度严审批。组织部门要严格按照有关文件精神,对在职领导干部到企业兼职一律从严从紧把握;对辞去公职的领导干部严格按照“三年两不准”规定执行。严格落实公务员辞职承诺、谈话等制度,进一步建立健全领导干部辞去公职、退休后从业情况报告、从业备案审查等制度。三是强化监督严处理。纪检监察机关要强化年度核查,加强日常检查,对各单位落实领导干部辞职后从业规定情况进行监督检查,进一步规范领导干部从业行为。对监督检查中发现领导干部违反有关规定涉嫌违纪违法的问题线索及时核查,依规依纪依法作出处置。

  胡燕子与朱某某商量离职后去其公司任职,并在工资之外另索要“辞职保障金”,为何不认定具有索贿情节?

  朱远彬:索贿是受贿罪的一个从重处罚情节,而不是一个独立的罪名。实践中,有观点认为索贿即行为人主动向他人索要、勒索并收受财物,只要财物要求是出自受贿人之口,就一律认定为索贿。也有观点认为,并非所有主动提出索要财物的行为都是索贿,索贿须达到必要的强制程度,迫使对方向其给付财物的才能认定为索贿。前述第一种观点,未将行贿人的主观故意及行为纳入考量,会扩大索贿的适用面。前述第二种观点,则对索贿进行了限缩性解释,甚至将索贿等同于“勒索”的程度,不当缩小了索贿的适用范围,这两种观点均具有一定的片面性。

  我们认为,只要国家工作人员利用职务便利主动提出具体明确的财物要求,就构成索贿,但在国家工作人员提出财物要求之前或提出之时,行贿人已经明示或暗示要给予财物的除外。简单来说,判断索贿的关键在于,行贿人在没有行贿故意的前提下,是否由国家工作人员率先表达要收受财物的意思,行贿人是否为违背意愿给付财物。

  钟元元:该笔事实是否构成索贿是法院审理时重点关注的问题,对于索贿的认定我也赞同上述观点。本案中,2017年下半年,在胡燕子辞职之前,其主动联系老板朱某某并提出600万元“辞职保障金”要求,从形式上看符合索贿的构成要件。但结合其他在案证据可知,胡燕子在海宁市任职时曾利用职务便利为朱某某谋取巨额利益,朱某某早在2010年即提出要送胡燕子房产表示感谢,胡燕子当时基于“安全”考虑表示拒绝,但将朱某某有意送她巨额好处这个事情记在心底,在即将辞去公职时其主动提出要好处费,在胡燕子看来是对朱某某当时承诺给予财物的回应,且索要钱款数额与当地房产价值基本相当,并未超出朱某某的心理预期。

  综上所述,胡燕子是在朱某某表达了行贿故意的前提下,向朱某某提出明确的财物要求,因此该节事实未认定为索贿。

  胡燕子与朱某某签订书面协议,约定离职后收受其600万元,最终胡燕子收到288万余元,为何认定该节受贿数额为288万余元,未支付的部分不构成受贿未遂?

  姚晓红:2017年11月,胡燕子与朱某某签订书面协议后,双方的行受贿合意其实处于不断变动的过程。朱某某并未按照协议约定的时间(胡燕子入职一个月,即2018年3月)支付300万元,而是直至2018年6月才仅支付200万元。因缺乏管理经验,胡燕子在入职时还要求朱某某聘请其指定的两人作为助手。2018年8月,朱某某直接提出解除与三人的劳动合同,并表示再支付100万元,剩余300万元不再支付,胡燕子表示同意,此时双方的行受贿合意发生了一次变化,即贿赂额由600万元降至300万元。后胡燕子三人从朱某某公司离职,朱某某一直未兑现剩余好处费,也未支付三人正常工作期间的工资(合计11万余元),胡燕子提出三人工资可以从剩余好处费中扣除,朱某某表示同意,此时双方再次形成了新的合意。2018年12月,朱某某向胡燕子支付88万余元,未支付的311万余元,双方均合意放弃继续实施。

  犯罪未遂是指已经着手实行犯罪,由于犯罪分子意志以外的原因而未得逞。胡燕子未取得书面协议约定的全部贿赂是其与朱某某不断协商、变更合意的结果,而非意志以外的原因,因此不属于未遂。

  钟元元:本案中,胡燕子与朱某某双方签订的书面协议虽约定了贿赂金额及支付时间等,但该协议仅是一种形式,对胡燕子最终获得贿赂并无实质性的保障作用。事实上,胡燕子在离职后也失去了对朱某某行为的把控力,朱某某也并未认为该书面协议对其具有法律约束力,贿赂的金额一降再降,贿赂的取得也是一波三折,对胡燕子来说利益的实现具有高度的不确定性。在胡燕子正式辞去公职失去国家赋予的公权力后,朱某某认为胡燕子对自己不再产生实际影响,随即撕毁之前的约定,在支付了288万余元后不再支付剩余的好处费。虽然双方最初约定贿赂为600万元,但胡燕子只收受了288万余元,剩余的311万余元仍处于双方“约定”的阶段,并未实际着手实施,故未取得部分不成立受贿犯罪。

  当然,对约定受贿后未取得全部财物的认定也不能一概而论,要具体案例具体分析。实践中,对于行受贿双方达成行受贿合意后,以签订书面协议的方式来保证约定有效的行为,也可能构成受贿罪未遂,这样的判例也不少。本案中,假如胡燕子与朱某某签订协议后,朱某某为表示感谢,以坚定的意愿按照书面协议所约定的内容履行,甚至将600万元准备好放入了专门的账户代为保管,以便胡燕子随用随取,并向胡燕子保证可以随时兑现,在此情况下,胡燕子如果因为案发等原因未取得全部贿赂,对于未取得的部分则应构成受贿罪未遂。

  胡燕子在为丁某某谋利时,曾向多人打招呼,为何有的认定为“利用职务便利”,有的认定为“利用职权或者地位形成的便利条件”?这二者有何不同?

  孔晓曼:在受贿罪中,是“利用职务便利”还是“利用职权或者地位形成的便利条件”会造成直接受贿与斡旋受贿的区别,因此有必要予以辨析。本案中,胡燕子任海宁市副市长期间,在为老板丁某某中标海宁某项目时,曾向其不分管的某局局长打招呼,要求在对接工作时给予关照。胡燕子作为市政府时任领导,对辖区内一定范围的工作均负有领导、监督或管理的职责,因此胡燕子与该局长之间存在一定的制约关系。胡燕子向其打招呼,对项目开展进行干预,明显利用了其副市长的职务便利。与此同时,为了促进项目顺利达成,胡燕子还向与她平级的其他分管市领导进行游说,请求帮忙。由于两人系平级,没有隶属制约关系,只有日常工作上的联系,胡燕子向其打招呼利用的则是职权或地位形成的便利条件。

  姚晓红:整体而言,胡燕子在为丁某某谋利中,“利用职务便利”与“利用职权或者地位形成的便利条件”相交织,最终共同促成谋利事项达成。对二者进行区分,不能简单地看单位级别、个人职位的高低或具体职权内容是否属于分管范围,而要综合审查是否存在实质性的权力隶属和制约关系。尽管本案中平级领导干部之间打招呼属于利用职权或者地位形成的便利条件,但在实践中,平级之间打招呼也可能属于“利用职务便利”。比如,某区市场监管局局长受人请托,向其管辖范围内的某国有企业“一把手”打招呼,市场监管局局长与该国有企业领导平级,没有行政上的隶属关系,但两个单位之间具有职责上的制约关系,在此情况下,应认定市场监管局局长利用了职务上的便利。在司法实践中,需要结合个案具体问题具体分析,进一步厘清认定边界,精准定性。